2.3 NEMECKO

Úvod

Sociálny štát má v rámci moderných dejín viacero rôznych podôb. Napriek tomu, že najviac dominantným v mysliach ľudí je škandinávsky či francúzsky model sociálneho štátu, pôvodným modelom sociálneho štátu bol takzvaný korporatívny sociálny model, ktorý bol prvýkrát zavedený v Nemecku. To sa napriek devastačným dôsledkom dvoch svetových vojen stalo v posledných dvoch desaťročiach dominantným ekonomickým gigantom Európy. Aj preto je vhodné zhodnotiť úspešnosť a udržateľnosť jeho modelu, keďže od toho sa v nemalej miere bude odvíjať aj ekonomické zdravie celého kontinentu.

Tento model začal vo výrazne menšom meradle a jeho ambícia bola podstatne skromnejšia, než dominantnejší škandinávsky model. Krajiny, ktoré ho zaviedli, prešli viacerými krízami, na ktoré museli reagovať pustením nohy z plynu rozširovania tohto systému a návratmi ku kapitalistickým opatreniam, ktoré ich znova hospodársky ozdravili. Systémové problémy a ich negatívne dôsledky však do značnej miery pretrvávajú a kumulujú sa do budúcnosti. Začiatkom tejto dekády sa navyše začína aj v Nemecku dvíhať vlna kolektivizmu, ktorá môže nemecký model sociálneho štátu rýchlejšie dostať do kolien.

Nemecko prešlo od svojho zjednotenia v roku 1871 niekoľkými dramatickými zmenami politického režimu, vrátane masívnych zmien svojho teritória. Od Nemeckého cisárstva medzi rokmi 1871 až 1918, cez Weimarskú republiku, ktorá bola prvým nemeckým demokratickým zriadením (1919 – 1933), totalitný národný socializmus v podobe Tretej ríše (1933 – 1945) až po rozdelenie krajiny na komunistické Východné Nemecko (Nemecká demokratická republika) a Západné Nemecko (Spolková republika Nemecko). Tieto dva režimy mali výrazne odlišné prístupy k budovaniu sociálneho štátu. Táto kapitola sa zameriava na zrod sociálneho štátu v pôvodnom nemeckom cisárstve, na zadefinovanie jeho charakteristík a následne analyzuje jeho prerod v povojnovom období v Západnom Nemecku.

2.3.1 Pôvod nemeckého sociálneho modelu

Bismarck a model sociálneho štátu

Sociálny štát, ako ho v dnešnej dobe poznáme, má svoju históriu trvajúcu menej než 150 rokov. Tento príbeh sa začal písať v nemeckom cisárstve, ktoré bolo zjednotené pod vládou kancelára Otta von Bismarcka. Pod vplyvom rastúcej miery industrializácie sa začalo v Európe v druhej polovici 19. storočia šíriť revolučné myslenie namierené proti politickému systému cisárstiev, resp. monarchií, ako aj za zlepšenie sociálnej situácie, a to v kontexte masovejšej industrializácie. Tá viedla k vysokej miere urbanizácie, pričom sa začali šíriť revolučné myšlienky boja proti „kapitalistickému vykorisťovaniu“ inšpirované Karlom Marxom. Tie sa šírili vo viacerých krajinách Západnej Európy a podkopávali legitimitu režimov a hrozili im nepokojmi alebo dokonca prevratmi.^[1]

V reakcii na tieto nálady sa Bismarck rozhodol priniesť v Nemecku prvý korporatívny systém sociálneho štátu. Ten bol dôležitý ako opatrenie na znižovanie sociálneho napätia aj kvôli tomu, že Nemecko bolo v tom čase autoritárskym štátom a toto opatrenie malo za cieľ utíšiť volania po zmenách tohto systému.^[2] Preto v roku 1883 Bismarck spustil systém sociálneho poistenia, ktorý bol stratifikovaný na základe povolania a spoločenskej vrstvy. Išlo o priebežný systém financovaný z povinných príspevkov zamestnancov, ktoré týmto zamestnancom neskôr zaručujú prístup k benefitom. Toto sociálne poistenie malo poskytovať robotníkom a od roku 1911 tiež úradníckym zamestnancom kompenzáciu v prípade choroby či pracovného úrazu, ale najmä vytvorilo systém nároku na dôchodok vychádzajúci zo zaplatených príspevkov do systému počas aktívneho pracovného života. Postupne sa rozšírilo na všetky skupiny pracujúceho obyvateľstva a vytvorilo kostru súčasného systému. Tento systém kombinoval paternalistický prístup s autoritárskym systémom na utíšenie ekonomických liberálov ako aj hnutie pracujúcich, ktoré bolo hrozbou pre cisársky režim. Okrem tohto existoval aj minimálny systém sociálnej podpory, ktorú už reformou v 80-tych rokoch 19. storočia štát oddelil od systému sociálneho poistenia.^[3]

Zaviedol sa tým vládou spravovaný priebežný systém financovania sociálneho zabezpečenia. V ňom zamestnanci povinne a pravidelne odovzdávajú príspevky, z ktorých sú financované súčasné nároky iných, najmä dôchodcov alebo chorých. Týmto spôsobom zároveň súčasným pracujúcim vzniká nárok na takéto dávky v budúcnosti z príspevkov, ktoré bude platiť ďalšia generácia zo svojich príjmov. Celkovo sa sociálne poistné vzťahovalo na päť oblastí: zdravotné poistenie, dôchodkové poistenie, poistenie v nezamestnanosti, úrazové (invalidita) a poistenie na prípad starostlivosti.^[4] Miera príspevkov strhávaných z platov pracujúcich sa pohybovala medzi úrovňou 1,5 až 6 percentami príjmu a dôchodkový vek bol stanovený na 70 rokov, neskôr znížený na 65.^[5] Vtedajšia očakávaná dĺžka života pri narodení sa pritom pohybovala len na úrovni 42,3 roka.^[6]

Pôvodné nastavenie zadefinovalo nemecký model sociálneho štátu ako korporatívny model konzervatívneho sociálneho štátu. Jeho hlavná charakteristika je, že systém sociálnych práv a záruk je diferencovaný podľa postavenia človeka v spoločnosti. Relatívne vysoká miera celkového začlenenia zamestnancov odlišovala tento typ sociálneho štátu od liberálnych režimov. Od svojich počiatkov bol nemecký systém definovaný finančnými transfermi obyvateľstvu. Z hľadiska porovnania so sociálno-demokratickými systémami nemecký systém do dnešného dňa neprešiel na systém masovejšieho poskytovania verejných služieb. Namiesto toho je systém postavený na prepájaní širšej siete aktérov, ktoré nie sú priamo riadené štátom.

Jednou z charakteristík korporatívneho systému v Nemecku bolo aj koordinovanie sociálnych partnerov, v podobe zástupcov zamestnancov (odbory) a zamestnávateľov. Dôležitú úlohu tak zohrávajú aj neformálne inštitúcie ako rodina, najmä v oblasti starostlivosti. Výsledkom tohto nastavenia sociálneho štátu bola dlhodobo nízka miera zapájania žien do pracovného života.

Dlhodobou charakteristikou nemeckého sociálneho štátu bolo tiež striktné rozdelenie medzi sociálnym poistením na federálnej úrovni a sociálnou podporou na úrovni jednotlivých spolkových krajín. Táto sociálna podpora pokrýva viacero rôznych programov, vrátane sociálnych služieb, zdravotnej starostlivosti, starostlivosti o deti a sociálnej podpory (finančný transfer).^[7]

2.3.2 Expanzia sociálneho štátu

Medzivojnový vývoj nemeckého modelu

Moderný nemecký sociálny systém prešiel viacerými obdobiami expanzie, napríklad od prvotného rozširovania počas Weimarskej republiky v rokoch 1918 až 1933, cez masívnu expanziu počas nacistickej Tretej ríše (dôchodkové dávky), a najmä po druhej svetovej vojne postupnými vládami kresťanských demokratov a sociálnymi demokratmi. Po druhej svetovej vojne sa v Západnom Nemecku obe hlavné nemecké strany (CDU a SPD) zaviazali k rozsiahlej sociálnej ochrane a politike podporujúcej zamestnanosť a spolurozhodovanie odborov (účasť pracovníkov na rozhodovaní spoločnosti) v rámci podnikov.^[8]

Jednou z jedinečných vlastností nemeckého sociálneho štátu je skutočnosť, že vzhľadom na relatívnu politickú slabosť liberálnej buržoáznej triedy, ktorá spočiatku nedokázala byť významnou protiváhou pre monarchický a byrokratický systém, reakcia na nový kapitalizmus, s výnimkou robotníckeho hnutia, prichádzala zo strany cirkví. V ich prostredí sa ešte pred prvou svetovou vojnou vytvorila miestna sieť charitatívnych organizácií, dobrovoľných organizácií a klubov. Neskôr vo Weimarskej republike v 20-tych rokoch 20. storočia sa s vytvorením národných organizácií vytvorila dvojitá štruktúra, v ktorej sa verejné orgány podieľali na spolufinancovaní príslušnej pomoci a ponúkaných služieb, so zaručením určitej miery autonómie tohto tretieho sektora. Tieto prvé roky demokracie viedli k veľkým odchýlkam v sociálnej politike, akými bolo aj zavedenie sociálnych práv do novej ústavy, vytvorenie novej vetvy sociálneho poistenia v nezamestnanosti a implementácia sociálnodemokratickej politiky v obciach, v oblasti zdravotníckych a rodinných služieb.^[9]

Masívne ekonomické a sociálne problémy a politická konfrontácia však čoskoro viedli k rozpadu spoločnosti, ktorý umožnil vznik národného socializmu. Napriek nástupu fašizmu bol tento štrukturálny vzorec charakteristický aj pre väčšinu zdravotníckych a sociálnych služieb neskôr v povojnovom Nemecku. Dnes zhruba 50 % organizácií sociálnych služieb a zdravotnej starostlivosti spravujú neziskové organizácie.^[10] Tento systém, rovnako ako ďalšie charakteristické znaky západonemeckého politického a sociálneho systému po druhej svetovej vojne, sa v priebehu zjednotenia začiatkom 90-tych okov „vyviezol“ do nových spolkových krajín Nemecka a implementoval sa aj do nich. V oblasti služieb trhu práce a vo vzdelávacom systéme, ktoré sa vyznačujú jasnými právami a predpismi a ďalekosiahlou zodpovednosťou štátu, organizácie tretieho sektora nikdy nehrali dôležitú úlohu.^[11]

Rozmach povojnového sociálneho štátu

Po rokoch okupácie Spojencami bolo v roku 1949 Nemecko rozdelené na dve krajiny. V Západnom Nemecku diskusie o novom, rovnostárskom sociálnom štáte na príklade Spojeného kráľovstva po krátkom zvážení ustúpili do úzadia. Namiesto toho boli pôvodné inštitúcie sociálnej politiky obnovené vládou pod vedením Kresťansko-demokratickej strany, čoraz viac podporovanej sociálnodemokratickou opozíciou. Hospodárska obnova, podpora výstavby domov a integrácia miliónov migrantov boli hlavnými úlohami sociálnej politiky prvých rokov, po ktorých nasledovalo postupné rozširovanie a reforma sociálneho poistenia. Kľúčovou osobnosťou zodpovednou za hospodárske smerovanie Západného Nemecka sa stal Ludwig Erhard, minister hospodárstva, ktorý priniesol do krajiny pojem sociálne trhové hospodárstvo. Erhard sa vďaka viacerým trhovým reformám stal otcom hospodárskeho úspechu Západného Nemecka prostredníctvom jeho reforiem, a vyzdvihovaniu potreby práce, úspor a osobnej zodpovednosti.^[12] Zároveň sa pozeral na pojem sociálny štát s veľkou mierou nedôvery. Práve preto aj dôchodková reforma, ktorú priniesol kancelár Konrad Adenauer, bola prijatá napriek protestom Erharda. Veľký zákon o reforme starobných dôchodkov z roku 1957 sa stal základným kameňom povojnového sociálneho systému. Ústava z roku 1949 zaviedla „sociálny štát“ ako nemenný princíp nového demokratického režimu Západného Nemecka. Princíp sociálneho štátu je zakotvený v článku 20, odseku 1 a článku 28 Základného zákona Spolkovej republiky Nemecko.^[13]

Medzi rokmi 1966 a 1975, s príchodom vlády sociálnych demokratov sa odohrala bezprecedentná expanzia sociálnej politiky s dôverou v sociálne plánovanie a aktívne politiky zamerané na zvýšenie „kvality života“ pre všetky skupiny, nielen pre chudobných ako v tradičnej sociálnej politike. Podpora vzdelávania vo všetkých jeho formách sa rozrástla a zaviedla sa široká škála nových alebo rozšírených výhod a služieb, napríklad príspevok na bývanie, granty pre študentov a aktívne politiky trhu práce. Zaviedli sa aj keynesiánska hospodárska politika a korporatívne systémy vyjednávania medzi štátom, zamestnávateľmi a zamestnancami. Bolo to tiež obdobie zrodu sociálnej práce.

Hospodárske krízy a absencia reforiem

Hospodárska kríza v sedemdesiatych rokoch 20. storočia a politické problémy ukončili obdobie ekonomickej expanzie. Fiškálne obmedzenia začali prevládať pri tvorbe politiky a systémy sociálneho zabezpečenia boli skôr reštrukturalizované. Na rozdiel od napríklad ekonomických reforiem vlád Margaret Thatcherovej však v Nemecku počas vlád Helmuta Kohla (1982 – 1998) nedošlo k obdobným systémovým zmenám. Výdavky na sociálne zabezpečenie sa síce opakovane znižovali, ale podstata a štruktúra kľúčových systémov zostala nedotknutá. Naopak, vznikli nové dávky a sociálne nároky pre rodiny a matky z verejných financií^[14].

Za masívnym nárastom prerozdeľovania zdrojov v krajine stála predovšetkým explózia sociálnych výdavkov vyvolaná jedinečnou historickou udalosťou zjednotenia s ekonomicky zničenou východnou časťou Nemecka v roku 1990. V roku 1996 výdavky dosiahli historický vrchol 34,9 % hrubého domáceho produktu (aj bez výdavkov na vzdelávania). Po zjednotení sa Východné Nemecko ocitlo v stave gigantického sociálneho štátu. Sociálne výdavky dosiahli historickú úroveň asi dve tretiny (východonemeckého) hrubého domáceho produktu. Vyplývalo to najmä z každoročných presunov približne 150 miliárd nemeckých mariek zo Západu na Východ.^[15] Experiment sociálnych transferov po zjednotení Nemecka jasne ukazuje na problémy, ktoré by takýto systém sociálnych transferov znamenal napríklad na úrovni Európskej únie.^[16]

Zatiaľ čo sociálny štát, ktorý sa vyvinul v povojnových desaťročiach, zostal v podstate nedotknutý až do začiatku 90-tych rokov 20. storočia, situácia od polovice 90-tych rokov naznačovala, že sú potrebné zásadné zmeny. Politická podpora sociálneho štátu bola slabšia ako kedykoľvek predtým. Väčšie sociálne problémy ako masová nezamestnanosť a imigrácia a zmeny v medzinárodných záležitostiach na európskej úrovni a v globálnom meradle stále viac obmedzovali národné sociálne politiky. Vláda Kohla nemala vízie o tom, kam ísť a odhodlanie vykonať ďalekosiahlejšie zmeny. Koniec deväťdesiatych rokov tiež predstavuje obdobie nepružných administratívnych reforiem, ktoré boli zavedené do praxe pod značkou New Public Management (NPM) na úrovni miestnej samosprávy.^[17] Po zjednotení Nemecko rozšírilo svoj repertoár zvyšujúcich sa príspevkov na sociálne poistenie s cieľom financovať vysoké výdavky na pasívne dávky v nezamestnanosti a politiky trhu práce s cieľom riešiť straty pracovných miest vo východnom Nemecku „hladkým“ a „sociálnym“ spôsobom. To však malo za následok ešte väčšie obavy týkajúce sa fiškálnej udržateľnosti sociálneho štátu a medzinárodnej konkurencieschopnosti.^[18]

2.3.3 Pribrzdenie expanzie sociálneho štátu, reformy a obnova Nemecka

Výsledkom tohto smerovania bolo, že začiatkom roku 2000 zahraniční pozorovatelia aj Nemci považovali krajinu za „chorého muža Európy“. Nemecké firmy boli čoraz menej konkurencieschopné, najmä kvôli vysokej cene práce. Hospodársky rast v tomto období stagnoval. Tento „exportujúci gigant“ mal dokonca mierny deficit bežného účtu zahraničného obchodu.

Za nasledujúcich desať rokov sa vnímanie krajiny zmenilo. Od roku 2010 sa Nemecko opodstatnene vníma ako jediné hospodárstvo, ktoré dokáže udržať Európsku úniu nad vodou počas búrky v eurozóne. Kritici Nemecka z južnej Európy tvrdia, že Nemecko profitovalo z priaznivého nastavenia eura. Toto tvrdenie však ignoruje reformy, ktoré zaviedla vtedajšia vládna koalícia a ktoré zvýšili konkurencieschopnosť nemeckého hospodárstva. Kľúčovou štatistikou sú náklady práce – zatiaľ čo v Nemecku v rokoch 2001 až 2011 zostali zhruba rovnaké, priemerné jednotkové náklady práce v eurozóne sa zvýšili o 20 percent. Namiesto deficitu bežného účtu má krajina vysoké prebytky na bežnom účte. Miera nezamestnanosti, ktorá sa v roku 2005 priblížila k 10 %, sa od roku 2015 drží pod hranicou 5 % a koncom roka 2019 atakovala hranicu 3 %, čo je pod hranicou Spojených štátov.^[19]

Transformácia nemeckého sociálneho štátu sa síce začala po zjednotení v roku 1990, ale svoj vrchol dosiahla reformami Hartz IV za vlády Gerharda Schrödera.^[20] Počiatočný súbor reforiem, ktoré Hartzova komisia už odporučila ako prvé, tzv. Reformy Hartz I, II a III, ktoré väčšinou reformovali správu dávok v nezamestnanosti a odborné vzdelávanie. Ekonomika sa však nezlepšila. Aj v roku 2003 zostal hospodársky rast v podstate na nule a rozpočtový deficit sa prepadol nad hranicu Paktu stability a rastu Európskej únie 3 percentá HDP. Schröder potom navrhol doteraz najväčší súbor reforiem, Hartz IV. Tieto reformy boli kontroverzné a obrátili odbory proti sociálnodemokratickému kancelárovi.^[21]

Obsah týchto reforiem sa z väčšej časti uplatňuje dodnes a je to jeden z dôvodov, prečo sa nemecký priemysel stal konkurencieschopnejším. Po prvé, reforma obmedzila úplné vyplatenie kompenzácie v nezamestnanosti na jeden rok z predchádzajúcej doby dvoch rokov. Nemecký systém platil percentuálnu časť predchádzajúcej mzdy, nie paušálnu sadzbu. Po tejto reforme klesla podpora v nezamestnanosti na približne 350 eur, pričom bolo možné platiť ďalšie poplatky na prenájom, teplo a deti. Ak niekto odmietol prijať prácu, platby sa znížili o ďalších 30 percent.

Okrem toho počas Schröderovho obdobia, ako aj po tom, ako ho Angela Merkelová nahradila na pozícii vo veľkej koalícii, vláda spravila dôchodkovú reformu. Prvé reformy z roku 2001, presunuli verejný dôchodkový systém zo systému priebežného dôchodkového sporenia na viacúrovňový systém so štátnymi dotáciami na dobrovoľné súkromné príspevky. V roku 2004 vláda spojila úpravy dôchodkov s počtom prispievateľov a poberateľov. V roku 2007 sa veľká koalícia dohodla na zvýšení dôchodkového veku na 67 rokov do roku 2029.^[22]

Záver

Tieto reformy do určitej miery zmenili sociálny systém a pribrzdili expanziu sociálneho štátu Nemecka. Samotné ale nevysvetľujú zvrat v Nemecku z hľadiska konkurencieschopnosti. Súkromný sektor sa tiež podieľal na reštrukturalizácii a využívaní nových technológií. Tieto reformy však prispeli ku konkurencieschopnejšiemu hospodárstvu. Celkovo sa tak reformoval systém, ktorý začal ako model sociálneho štátu na báze sociálneho poistenia no cez viacero rozmachov sa stal neúnosným kolosom, ktorý vytváral nedôveru občanov k systému ako takému. Krajina sa aj vďaka tomu stala chorým článkom Európy a potrebovala rázne reformy na jeho ozdravenie.

Napriek týmto zmenám zostali v Nemecku v platnosti kľúčové časti tohto systému, čím sa teda problémy z dlhodobého hľadiska nevyriešili. Popri tom Nemecko zostalo stále verné tradícii silných zásahov do hospodárstva, napriek dlhodobej absencii niektorých „tradičných“ opatrení, ako napríklad minimálna mzda. To viedlo k preregulovanosti ekonomiky Nemecka, ktorá v kombináciami s nástrahami sociálneho štátu kumuluje problémy pre nemecký rozpočet do budúcnosti. Len v súčasnosti sa miera budúcich implicitných záväzkov dosiahla závratných výšok. Podľa ekonóma Volkera Brühla by do nemeckého dôchodkového systému bolo potrebné naliať jeden bilión eur do roku 2050, aby sa neznížila súčasne nastavená miera solidarity, čo predstavuje v súčasných číslach približne 25 % nemeckého HDP.^[23]

Okrem toho v Nemecku zostali silné hlasy po opätovných miliardových investíciách do sociálneho štátu, čím sa tiež ukazuje negatívny dopad sociálneho systému na kultúru závislosti na štáte a štátnej podpore.

Literatúra

Poznámky pod čiarou

1. van Kersbergen, Vis (2014) ↑

2. Heinisch (2006) ↑

3. Raphael (2017), Dinsmore (2006) ↑

4. Leisering (2000) ↑

5. Social Security (2020) ↑

6. Scheubel (2013) ↑

7. Evers, Ewert, Meissne, Wolf, Zimmer (2011), Schmidt (2005) ↑

8. Dinsmore (2006) ↑

9. „V 20-tych rokoch sa aj sociálnodemokratické hnutie, ktoré sa usilovalo o istý druh lokálneho socializmu a vybudovalo si vlastné štruktúry ako bytové a spotrebiteľské družstvá, pripojilo k tejto základnej ideológii ‚subsidiarity‘“ (Bode, Evers, 2004, s. 101 – 121) ↑

10. Sachße (2011), s. 94 – 116, Leisering (2000) ↑

11. Zimmer, Priller, (2004) ↑

12. Ebeling (2008) ↑

13. Leisering (2000) ↑

14. Evers, Ewert, Meissne, Wolf, Zimmer (2011) ↑

15. Leisering (2000) ↑

16. Sinn (1998) ↑

17. Evers, Ewert, Meissne, Wolf, Zimmer (2011) ↑

18. Hamerjick, Eichhorst (2009) ↑

19. Dostal (2017) ↑

20. Reformy sú pomenované po Petrovi Hartzovi, predsedovi komisie, ktorý zvažoval možnosti reformy v krajine. Tieto reformy boli zasa začlenené do programu Agendy 2010 kancelára Gerharda Schrödera. ↑

21. Hassel (2010), s. 102 – 115 ↑

22. Hallerberg (2013), s. 263 – 267 ↑

23. Ottawa (2018) ↑